“Voci a specchio” ed “End of Waste”: interviene la Corte di Giustizia

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con due sentenze del 28 marzo (cause C487; C489/17 e causa C60-18), è finalmente intervenuta a fare chiarezza su due temi estremamente rilevanti e scottanti come quello della classificazione e del recupero dei rifiuti, la cui corretta esecuzione risulta imprescindibile per tutte quante le fasi che determinano il buon esito della gestione complessiva, alla luce, peraltro, delle responsabilità che ne derivano.

Anzitutto, è utile rammentare che classificare diligentemente il rifiuto prodotto, secondo quanto disposto dall’art. 184, comma 1, D.L.vo n. 152/2006, articolato sia sul criterio dell’origine sia su quello della pericolosità, porta a distinguere tra “voci pericolose assolute” – per le quali vige una presunzione assoluta di pericolosità – e “voci a specchio” – caratterizzate da una o più caratteristiche di pericolo attribuibili al rifiuto verificando la presenza di determinate sostanze pericolose in concentrazioni superiori ai valori di soglia previsti dalla norma.

In particolare, per quanto qui interessa, va specificato che la classificazione di un rifiuto identificato da una voce a specchio, e la conseguente attribuzione del codice corretto, comporta la necessità di analizzare chimicamente lo stesso, da parte di un laboratorio certificato.

Ma quali sostanze vanno ricercate?

È questo il rompicapo che, in assenza di specifiche disposizioni di legge sul punto, ha diviso chi arrivava ad ammettere la necessità di ricercare la presenza delle migliaia di sostanze pericolose esistenti e determinarne la concentrazione rispetto ai limiti di legge, e chi riteneva più ragionevole indagare solo la presenza di quelle sostanze che possano dirsi “ragionevolmente presenti” nel rifiuto, come, peraltro, avevano già affermato l’Istituto Superiore della Sanità e la nostra Corte di Cassazione penale che con la sentenza n. 6548 del 9 febbraio 2018 aveva specificato che: «In caso di rifiuti con codice a specchio, per identificarne la non pericolosità non è necessaria la indiscriminata ricerca di tutte le sostanze che il rifiuto potrebbe astrattamente contenere, ma unicamente di quelle che, con più elevato livello di probabilità, possono essere presenti nel rifiuto. Ciò è affermato nella scorta di un contemperamento tra il principio di precauzione e quello di economicità e fattibilità tecnica della gestione dei rifiuti».

A fugare ogni dubbio è intervenuta la Corte di Giustizia (cause C487 e C489/17) chiarendo che la pericolosità del rifiuto non si può presumere , ma deve al contrario potersi verificare analiticamente.

Una verifica analitica che non deve, tuttavia, prendere in considerazione qualunque tipo di sostanza classificata come pericolosa ma solo quelle che possano ritenersi ragionevolmente presenti nel rifiuto .

Una volta aver oltrepassato indenni la fase della classificazione ed entrati nella gestione vera e propria del rifiuto (per intenderci, quella descritta alla lett. n) , c. 1, art. 183, D.L.vo 152/2006), ci troviamo di fronte ad un altro dilemma: preferire lo smaltimento o il recupero?

Un’indicazione chiara è rintracciabile nella “gerarchia dei rifiuti” di cui all’art 4 della Direttiva 2008/98/CE, trasposta nell’ordinamento nazionale all’art. 179 del D.L.vo 152/2006 il quale recita:” La gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia:

a) prevenzione;

b) preparazione per il riutilizzo;

c) riciclaggio;

d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia;

e) smaltimento”.

Tale disposizione deve intendersi come un’indicazione della scala di priorità delle differenti modalità di gestione dei rifiuti, che costituisce uno dei principi cardine della politica ambientale europea, volto ad incoraggiare una gestione maggiormente rispettosa dell’ambiente e della salute ed in linea, soprattutto, con gli obiettivi comunitari di attuazione della Circular Economy.

Sennonché, in evidente contrasto rispetto a tale disposizione, il 28 febbraio 2018 è stata emanata la ormai famosa sentenza n. 1229 con la quale il Consiglio di Stato ha negato (e, di fatto, bloccato) per gli enti e le organizzazioni interne allo Stato la possibilità di definire i criteri di cessazione della qualifica di rifiuto caso per caso, ai sensi degli artt. 184-ter e 208, D.L.vo 152/2006.

Ciò in conseguenza ad una lettura, a parere di chi scrive, distorta dell’art. 6, c. 4, della Direttiva 2008/98/CE, per la quale la cessazione della qualifica di rifiuto risulterebbe materia affidata all’esclusiva competenza dello Stato.

Proprio sulla corretta interpretazione dell’art. 6 si è espressa in data 28 marzo 2019 la Corte di Giustizia europea (causa C60/18), la quale ha osservato che “risulta […] dalla formulazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 che gli Stati membri possono prevedere la possibilità di decisioni relative a casi individuali, in particolare sulla base delle domande presentate dai detentori della sostanza o dell’oggetto qualificati come « rifiuti », ma possono anche adottare una norma o una regolamentazione tecnica relativa ai rifiuti di una determinata categoria o di un determinato tipo di rifiuti”. Peraltro “[…] dal carattere facoltativo dell’azione dello Stato membro, risultante dall’uso del verbo «potere» alla prima frase di tale disposizione, discende che quest’ultimo può anche considerare che taluni rifiuti non possono cessare di essere rifiuti e rinunciare ad adottare una normativa relativa alla cessazione della loro qualifica di rifiuti”. La Corte ribadisce, inoltre, che risulta necessario “vigilare affinché una siffatta astensione non costituisca un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi della direttiva 2008/98, come l’incentivazione ad applicare la gerarchia dei rifiuti prevista dall’articolo 4 di tale direttiva o, come risulta dai considerando 8 e 29 della medesima, al recupero dei rifiuti e all’utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali e consentire l’attuazione di un’economia circolare”.

Un cambio di rotta, quindi, che non è più solamente auspicabile ma pressoché certo, considerata la portata vincolante che tali pronunce riflettono (e non solo nei confronti del giudice del rinvio).

Sabrina Suardi
Environmental consultant

1. Per un approfondimento S. MAGLIA, “Rifiuti pericolosi: quando sono obbligatorie le analisi?”, in https://www.tuttoambiente.it.

2. Analisi che deve avere per oggetto la ricerca della concentrazione di sostanze nel rifiuto, come specificato nell'allegato III della direttiva 2008/98/CE oppure, in mancanza di diversa specificazione da parte del regolamento (CE) n. 1272/2008, attraverso i “metodi di prova per REACH” (regolamento (CE) n. 440/2008) o altri metodi di prova riconosciuti, con il limite fissato dall’art.7 del Regolamento (CE) n. 1272/2008 sulla sperimentazione animale e umana.

3. L. MUSMECI “Classificazione dei rifiuti pericolosi in base alla Direttiva 2008/98/Ce”, Rapporto ISTISAN 10/42 - rapporto sul Convegno nazionale tenuto da Costamagna F.M., Marcello I., Di Prospero P. e L. Musmeci “Applicazione del Regolamento CE 1272/2008: classificazione, etichettatura e imballaggio delle sostanze e delle miscele e ricadute nella legislazione correlata. Istituto Superiore di Sanità” svoltosi il 13 maggio 2010 a Roma.

4. Il riferimento va inevitabilmente all’utilizzo indiscriminato del noto principio di precauzione: «per classificare un rifiuto con una voce MH [voce a specchio pericolosa] non è neppure sufficiente addurre un semplice dubbio sulla sua pericolosità, invocando il principio di precauzione. Se lo fosse, tutti i codici specchio condurrebbero alla classificazione del rifiuto come pericoloso». Peraltro: «il principio di fattibilità tecnica e praticabilità economica, espresso all’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, della direttiva 2008/98, osta a che si imponga al produttore di svolgere analisi assolutamente esaustive della composizione dei rifiuti e di tutti gli indizi di pericolosità delle sostanze che li compongono. Un obbligo siffatto sarebbe peraltro sproporzionato» (Avvocato generale della Corte).

5. La Corte conferma, inoltre, le indicazioni dell’Avvocato generale in merito alla possibilità di giungere ad attribuire le caratteristiche di pericolo al rifiuto anche con mezzi diversi dalle analisi di laboratorio: informazioni sul processo chimico o sul processo di fabbricazione e sulle sostanze impiegate, informazioni fornite dal produttore originario del rifiuto della sostanza o dell’oggetto in seguito divenuto rifiuto, il ricorso alle banche dati ufficiali costituiscono altrettanti metodi per conseguire efficacemente l’obiettivo. Per maggiori informazioni si veda P.PIPERE, Classificazione dei rifiuti: la Corte di Giustizia respinge la tesi della presunzione di pericolosità, www.tuttoambiente.it

6. n) "gestione": la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario. Non costituiscono attività di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento, cernita e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati.

7. Corte Costituzionale, sentenze nn. 168/1981 e 170/1984.