Da rifiuto a rifiuto. Rinviata la transizione alla Circular Economy

Il Consiglio di Stato nega che le autorizzazioni ordinarie rilasciate agli impianti di recupero possano portare alla cessazione della qualifica di rifiuto in tutti i casi non disciplinati dai, pochi, Regolamenti europei e decreti ministeriali. Allo scadere delle autorizzazioni uniche per il trattamento dei rifiuti e delle autorizzazioni integrate ambientali, gli impianti esistenti non potranno più trasformare i rifiuti in prodotti o in materie prime.

di Paolo Pipere, esperto di Diritto dell’Ambiente e consulente ambientale

Una sentenza del Consiglio di Stato rischia di interrompere per anni il percorso di progressiva transizione all’economia circolare: l’obiettivo prioritario di tutte le recenti norme ambientali dell’Unione Europea.
La sentenza n. 1229/2018, infatti, riserva esclusivamente allo Stato la possibilità di determinare i criteri di dettaglio che, in assenza di Regolamenti europei, consentono di dimostrare il rispetto delle quattro condizioni indispensabili per la realizzazione dell’«end of waste», la cessazione della qualifica di rifiuto o, in altri termini, la generazione di prodotti o di materie prime a seguito di operazioni complete di recupero dei rifiuti.
L’articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 dispone che: «Un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero (incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo), e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici;
b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana».
Il medesimo articolo, al comma 2, stabilisce che:
«I criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull'ambiente della sostanza o dell'oggetto»
Il comma 3 dell’articolo citato precisa che:
«nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al comma 2, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269 e l’articolo 9-bis, lettere a) e b), del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2008, n. 210 […]».
Mentre i primi tre decreti citati riguardano le attività di recupero di rifiuti esercitate ricorrendo alle “procedure semplificate” oggi ricomprese nell’Autorizzazione Unica Ambientale, il quarto dispone che:
«fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 181-bis (oggi sostituito dall’articolo 184-ter), comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le caratteristiche dei materiali di cui al citato comma 2 si considerano altresì conformi alle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208, 209 e 210 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59».
Tale norma - ha argomentato il Ministero dell’Ambiente con nota 1° luglio 2016, prot. n. 10045 - attribuisce alle Autorità competenti al rilascio di provvedimenti autorizzativi relativi all’esercizio di impianti di gestione dei rifiuti la possibilità di definire, nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 184-ter, comma 1, i criteri di cessazione della qualifica di rifiuto per il singolo impianto.

Competenza esclusiva dello Stato
Il Consiglio di Stato, richiamando la Direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE), ritiene, invece, che:
«L’art. 6 della direttiva 19 novembre 2008 n. 2008/98/CE, rubricato “cessazione della qualifica di rifiuto”, con particolare riguardo ai casi di cessazione non previsti dalla normativa UE, prevede (co. 4): “Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile […]».
Concludendo sul punto, la sentenza richiamata afferma:     
«Il destinatario del potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto è, per la Direttiva, lo “Stato”, che assume anche obbligo di interlocuzione con la Commissione. La stessa Direttiva UE, quindi, non riconosce il potere di valutazione “caso per caso” ad enti e/o organizzazioni interne allo Stato, ma solo allo Stato medesimo, posto che la predetta valutazione non può che intervenire, ragionevolmente, se non con riferimento all’intero territorio di uno Stato membro.»

I pochi criteri disponibili
Quando scadranno le autorizzazioni degli impianti di recupero (con l’eccezione di quelli che beneficiano delle “procedure semplificate di cui all’art. 216 del D.Lgs. 152/2006), si avrà, come diretta conseguenza della sentenza in esame, un parziale blocco delle attività di recupero di rifiuti.
Non deve essere dimenticato, infatti, che finora la disciplina nazionale della cessazione della qualifica di rifiuto è costituita esclusivamente dal D.M. 14 Febbraio 2013, n. 22: “Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di combustibili solidi secondari (CSS)”.
Pochi anche i Regolamenti Europei fino ad oggi emanati:
•    Regolamento (UE) n. 333/2011 del 31 Marzo 2011 recante “I criteri che determinano quando alcuni tipi di rottami metallici cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio”;
•    Regolamento (UE) n. 1179/2012 del 10 Dicembre 2012 recante “I criteri che determinano quando i rottami di vetro cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio”;
•    Regolamento (UE) n. 715/2013 del 25 Luglio 2013 recante “I criteri che determinano quando i rottami di rame cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio”.
Solo gli impianti di recupero che possono operare a seguito di una “comunicazione di inizio attività” (formalmente iscrizione al Registro provinciale delle imprese che effettuano attività di recupero), paradossalmente, continueranno a generare prodotti o materie secondarie, mentre gli impianti di maggiori dimensioni o dedicati al trattamento di tipologie di rifiuti non contemplate dal D.M. 5 febbraio 1998,  dal D.M. 161/2002 o dai Regolamenti europei, pur essendo stati sottoposti ad una lungo e complesso procedimento di valutazione preliminare operato dalle diverse pubbliche amministrazioni competenti, non saranno più in grado di trasformare i rifiuti in risorse.

Il contrasto con la sentenza della Corte Costituzionale
La sentenza del Consiglio di Stato si pone però in diretto e insuperabile contrasto con la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 75 del 12 aprile 2017. Quest’ultima, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 49 della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali), ha, infatti, affermato che:    
«Il collegamento fra la disciplina ambientale, e in particolare quella dei rifiuti, e la tutela della salute è pacifico, risultando dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 58 del 2015, n. 244 del 2012, n. 373 del 2010, n. 249, n. 225 e n. 61 del 2009, n. 62 del 2008), dalla direttiva 2008/98/CE (si vedano il preambolo e, in particolare, gli artt. 1, 12, 13 e 17) e dal codice dell’ambiente (si vedano, in particolare, gli artt. 177, 179, 182-bis, 191 e 208, comma 1). […] Si deve concludere dunque che la norma statale impugnata è idonea a condizionare la competenza legislativa regionale in materia di tutela della salute e in concreto, per quanto riguarda segnatamente il caso in esame, rende parzialmente inapplicabile la disciplina adottata dalla Regione Lombardia al fine di regolare le miscelazioni dei rifiuti, ossia il decreto della Giunta regionale 6 giugno 2012, n. 3596, e il decreto del Dirigente della Struttura autorizzazioni e innovazione in materia di rifiuti 4 marzo 2014, n. 1795.
A ciò si aggiunga che alla funzione autorizzatoria delle regioni in materia di trattamento dei rifiuti, il cui esercizio risulta ora escluso dalla norma impugnata per certe fattispecie, deve riconoscersi rango costituzionale, giacché l’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, che attribuisce alle regioni tale funzione, applica il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118, primo comma, Cost., specificamente ribadito per la materia ambientale dall’art. 3-quinquies, comma 3, del codice dell’ambiente. La violazione della direttiva determina, dunque, anche la lesione indiretta dell’autonomia amministrativa costituzionalmente garantita alla Regione.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 49 della legge n. 221 del 2015, per violazione degli artt. 117, primo e terzo comma, e 118, primo comma, Costituzione».
Difficile, infatti, che quanto affermato dalla Corte Costituzionale in materia di tutela della salute non trovi applicazione anche per gli impianti di recupero capaci di generare beni, se si considera che proprio la quarta condizione posta dall’art. 184-ter, e dalla Direttiva 2008/98/CE, impone di verificare che: «l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana».